Gel des avoirs chez Euroclear : le Conseil d’État annule un refus de dégel

Le contexte européen du gel des avoirs

Dans le cadre des mesures restrictives adoptées à l'échelle internationale, de nombreux investisseurs et entités ont fait l'objet de sanctions financières. Le gel des avoirs résulte de l'application directe des règlements européens, notamment le règlement (UE) n° 269/2014. Ce cadre légal impose le blocage des fonds des personnes et entités inscrites sur les listes de sanctions.

En Belgique, l'institution financière Euroclear joue un rôle central. En tant que dépositaire central de titres et acteur majeur de la compensation financière mondiale, Euroclear, dont le siège est à Bruxelles, gère les flux de capitaux pour d'innombrables institutions. Suite aux sanctions internationales, une part très importante des actifs russes visés par les mesures de gel (représentant selon certaines estimations près de 85 % du bilan d'Euroclear) s'est retrouvée immobilisée dans ses livres. Ce blocage massif a généré une vague de demandes de dégel de la part des investisseurs cherchant à récupérer leurs fonds.

Toutefois, le droit européen prévoit des mécanismes de dérogation. Les règlements européens ne confèrent pas aux autorités belges le pouvoir de décider de l'inscription d'une personne sur la liste des sanctions, car cela relève exclusivement des juridictions de l'Union européenne. En revanche, ils laissent à chaque État membre le soin de désigner une autorité nationale compétente pour examiner les demandes d'autorisation ou de dérogation permettant, sous des conditions strictes, la libération de certains fonds.

La procédure de dérogation en Belgique

Pour mettre en œuvre ces dérogations en droit belge, un cadre procédural spécifique a été instauré. La base légale de cette compétence repose sur l'article 2 de la loi du 13 mai 2003.

En pratique, l'arrêté royal du 12 décembre 2023 a désigné le ministre des Finances (ou son délégué) comme l'autorité compétente pour prendre des décisions relatives aux mesures restrictives en matière financière. Dès le lendemain, l'arrêté ministériel du 13 décembre 2023 a subdélégué l'ensemble de cette compétence à l'Administrateur général de la Trésorerie (SPF Finances).

Depuis fin 2023, c'est donc l'Administration générale de la Trésorerie qui était chargée de statuer sur les demandes de dégel introduites par les investisseurs.

L'affaire portée devant le Conseil d'État

L'arrêt n° 267.613 rendu le 11 septembre 2026 par le Conseil d'État belge trouve son origine dans un litige initié par une banque russe, BCS Bank JSC. Cette dernière avait vu ses avoirs bloqués auprès d'Euroclear. L'institution a déposé une demande de libération de ces fonds, qui a été rejetée le 15 juillet 2024 par l'Administrateur général de la Trésorerie.

Face à ce refus, la banque a introduit un recours au Conseil d'État pour demander l'annulation de la décision.

Lors de la procédure, l'État belge a tenté de défendre sa position en plaidant l'irrecevabilité de la demande. L'administration a mis en avant le caractère exceptionnel de la situation géopolitique et le contexte des sanctions européennes et américaines. Le Conseil d'État a toutefois rejeté cet argument, reconnaissant à la banque le droit de contester la décision devant les tribunaux belges et décidant d'examiner le fond de l'affaire.

L'annulation pour incompétence et délégation illégale

Le Conseil d'État a rendu une décision tranchée concernant le mécanisme décisionnel belge. L'arrêt du 11 septembre 2026 annule le refus de dégel du 15 juillet 2024 en se basant sur l'incompétence de l'autorité l'ayant prononcé.

La haute juridiction s'est appuyée sur l'article 33 de la Constitution belge, qui encadre strictement la manière dont l'État fonctionne. Selon ce principe, toute délégation de pouvoir d'un ministre à un fonctionnaire de l'administration ne peut être qu'exceptionnelle. De plus, elle doit être clairement circonscrite et suffisamment encadrée.

En analysant l'arrêté ministériel du 13 décembre 2023, le Conseil d'État a jugé que la délégation accordée à la Trésorerie violait ces exigences constitutionnelles pour plusieurs raisons :

• Un champ d'application trop vague : L'arrêté déléguait le pouvoir de statuer sur l'ensemble des dispositions européennes relatives aux mesures restrictives en matière financière, qu'elles soient actuelles ou futures, sans identifier avec précision les décisions concernées.
• Un manque d'encadrement procédural : La délégation ne prévoyait pas de règles de procédure ni de balises précises pour régir l'exercice de ce pouvoir par l'administration.

En conséquence, l'arrêté ministériel a été déclaré illégal. L'Administrateur général de la Trésorerie ne disposait donc pas de la compétence requise pour refuser la demande de libération des fonds.

Cette annulation jette un doute sur la validité de toutes les décisions prises par l'Administrateur général de la Trésorerie depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté en décembre 2023. Tous les refus prononcés durant cette période reposent potentiellement sur la même base juridique défaillante. L'administration belge a d'ailleurs dû adapter sa pratique en cours de procédure (dans l'intervalle). En effet, en prenant acte du risque juridique à la suite des recours introduits, les autorités ont mis fin à cette situation d'irrégularité d'environ neuf mois. Pour éviter de futures annulations sur le même motif, les décisions sont désormais signées directement par le ministre des Finances.

Les implications pratiques pour les investisseurs

Il est impératif de comprendre les limites de cet arrêt en matière de droit administratif et fiscal. Cette jurisprudence n'invalide aucune sanction imposée par l'Union européenne et ne permet pas la libération automatique des avoirs gelés. La contestation de l'inscription elle-même sur une liste de sanctions reste une procédure totalement distincte qui doit être portée devant les juridictions européennes.

Néanmoins, l'arrêt n° 267.613 du 11 septembre 2026 modifie concrètement la situation procédurale de nombreux investisseurs bloqués chez Euroclear :

• Pour les dossiers en cours : Les investisseurs dont les demandes ont été refusées par la Trésorerie et qui ont introduit un recours pendant devant le Conseil d'État peuvent s'attendre au retrait des décisions contestées. La nullité de la délégation permet de réintroduire la demande sur une base vierge devant l'autorité valablement compétente.
• Pour les investisseurs n'ayant pas encore agi : Ceux qui n'ont jamais introduit de demande de dérogation, ou qui ont reçu un refus de la Trésorerie sans l'avoir contesté dans les délais, disposent désormais d'une nouvelle voie. Ils peuvent solliciter à nouveau l'administration en invoquant cet arrêt comme un élément nouveau.

Si vous vous trouvez dans cette situation complexe et que vos fonds sont immobilisés, vous pouvez créer un dossier pour faire analyser votre demande et vérifier si une nouvelle démarche est envisageable.